JO Thomas Norling

Övergripande redovisning av iakttagelser under året 2021/22

De frågor som ligger inom mitt ansvarsområde rör socialförsäkringen och socialtjänsten, inklusive tvångsvården av missbrukare och unga. Tillsynen inom ansvarsområdet omfattar även de ärenden som gäller tillämpningen av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) samt arbetsmarknadsärendena.

I förra årets ämbetsberättelse tog jag med beslut som på olika sätt illustrerade problemet med att myndigheter ibland vidtar åtgärder som saknar författningsstöd eller som de inte alltid har förstått den rättsliga innebörden av. Jag konstaterade då att problemen riskerar att bli allvarliga när regelverk sätts på undantag och mer praktiska lösningar eftersträvas.

I årets ämbetsberättelse har jag tagit med beslut som på olika sätt understryker vikten av att den enskilde får klart för sig att en myndighet har fattat ett beslut och vad det innebär för honom eller henne.

Många av de åtgärder som myndigheter fattar beslut om är starkt ingripande för den enskilde. Det är därför viktigt att myndigheterna på olika sätt underlättar för enskilda att ta till vara sina intressen och driva sina ärenden. I det ligger att det ska vara tydligt för den enskilde att myndigheten fattat ett beslut.

I förarbetena till förvaltningslagen är utgångspunkten att förvaltningen ska präglas av ett tydligt medborgarperspektiv med högt ställda krav på god service. Oberoende av om ett ärende avser myndighetsutövning mot någon enskild eller inte är samtliga förfaranderegler i lagen tillämpliga vid all ärendehandläggning. I sin granskning kontrollerar JO att förvaltningsrättsliga principer följts men också att myndigheterna uppfyllt de formella krav som gäller om bl.a. dokumentation, kommunikation samt motivering av och underrättelse om beslut. När ett beslut fattats som kan överklagas ska den enskilde även underrättas om hur det går till. En myndighet kan inte själv välja vilka krav i lagen som den vid varje tidpunkt anser sig kunna uppfylla eller i vilken grad myndigheten i varje enskilt fall anser sig behöva leva upp till kraven.

Uttrycket handläggning innefattar alla åtgärder som en myndighet vidtar från det att ett ärende inleds till dess att det avslutas genom ett beslut av något slag. Beslutet kan ses som ett uttalande från myndighetens sida som är avsett att få faktiska verkningar för en mottagare i det enskilda fallet.

I ett flertal JO-ärenden under verksamhetsåret har frågan varit om den granskade myndigheten över huvud taget fattat ett beslut eller om den t.ex. endast vidtagit en administrativ åtgärd av något slag. Från ett rättssäkerhetsperspektiv är skillnaden viktig att förstå för den enskilde men även för myndigheten. Det finns problem här som inte är nya.

Jag har t.ex. tidigare kritiserat Arbetsförmedlingen för att ha brustit i sin serviceskyldighet när den inte informerade en enskild om myndighetens kategorisering av olika sökandekategorier och att andra förmåner, ersättningar och stöd som andra myndigheter beslutar om kunde komma att påverkas av kategoriseringen. När olika regelsystem på detta sätt hänger samman men hanteras av olika myndigheter ställer det större krav än annars på de ansvariga myndigheterna att se till att enskilda får hjälp med att ta till vara sina intressen (se JO 2019/20 s. 49).

Ett exempel på att enskilda kan ha svårt att veta om ett överklagbart beslut fattats och vad det egentligen innebär gäller olika insatser – t.ex. en arbetsmarknadsutbildning – inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantin. Det är inte ovanligt att jag får ta emot klagomål mot Arbetsförmedlingen som handlar om att sådana insatser avbrutits genom myndighetens beslut. Problemet har varit att avgöra vad det är för slags åtgärd myndigheten vidtar när insatsen avbryts. Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) klargjorde rättsläget i en dom den 2 maj 2022. Domen gällde frågan om det var korrekt av Arbetsförmedlingen att avvisa ett överklagande av ett beslut om att avbryta en sådan insats (HFD 2022 not. 12). Enligt HFD grundar sig ett beslut om att ta del av en viss insats på en diskretionär prövning av vad som är lämpligt för den enskilde att delta i och av hans eller hennes förutsättningar att kunna delta i insatsen. Regelverket innebär alltså inte en rätt för den enskilde att bli anvisad en viss insats. Ett beslut om att avbryta den aktuella insatsen påverkar inte vare sig den enskildes anvisning till jobb- och utvecklingsgarantin eller hans eller hennes ersättning för deltagande där. Innebörden av domen är att Arbetsförmedlingen fattar ett beslut när myndigheten avbryter insatsen men att en domstol är förhindrad att ta upp ett överklagande av beslutet till sakprövning.

I ett ärende som tagits med i årets ämbetsberättelse kritiserade jag Försäkringskassan för att inte ha underrättat en mamma om åtgärden att reducera antalet föräldrapenningdagar efter barnets fyraårsdag när reduceringen berott på att dagar återförts efter ett återkrav mot pappan. Jag konstaterade att en ändring av en förälders dagar med föräldrapenning i och för sig saknar självständig rättsverkan men kan påverka förälderns planering av sin ledighet för att ta hand om barnet och hans eller hennes ledighet enligt föräldraledighetslagen. Jag ansåg därför att en sådan ändring utgör ett beslut i ett ärende. Försäkringskassan borde därför ha underrättat mamman om ändringen (dnr 4734-2019).

Det finns även annat som kan göra det svårt för den enskilde att förstå om myndigheten faktiskt fattat eller avser att fatta ett beslut i ett ärende. Problemet kan då bero på att den enskilde inte har underrättats om innehållet i ett kommande beslut och fått tillfälle att yttra sig över det (dnr 455-2020). Men det kan också ha att göra med hur beslutet utformats, t.ex. att det saknar en klargörande beslutsmotivering. Har en myndighet under kort tid fattat flera beslut som rör olika tidsperioder måste det anges på ett tydligt sätt vad som omfattas av ett beslut. Det är vidare viktigt att en myndighet är klar över skillnaden mellan att avslå och att avvisa en ansökan och att en ansökan avvisas först när det inte är möjligt att pröva den i sak (dnr 5429-2019).

En annan svårighet som jag uppmärksammat i ett antal ärenden under verksamhetsåret gäller myndigheternas interimistiska beslut, dvs. beslut som fattas under handläggningen av ett ärende i avvaktan på att myndigheten fattar ett slutligt beslut. I ett ärende som handlade om rätten till sjukpenning hade Försäkringskassan fattat interimistiska beslut vid elva tillfällen. Endast vid två av dessa tillfällen fick den enskilde information om att besluten var interimistiska. Det stora antalet beslut i ärendet vittnade om att handläggningen inte hade bedrivits med den skyndsamhet som krävs och att den enskilde under en längre tid än vad som var nödvändigt levt i ovisshet om myndighetens slutliga bedömning (dnr 513-2020). Under våren 2022 genomförde jag en inspektion av Försäkringskassan i syfte att följa upp bl.a. det här beslutet och närmare granska myndighetens hantering av interimistiska beslut i ärenden om sjukpenning (se protokollet i ärende med dnr 1551-2022).

Ett mycket vanligt problem som JO ofta har anledning att kritisera myndigheterna för är att handläggningen drar ut på tiden och att den enskilde inte får besked om när ett beslut kan förväntas. I ett beslut som rör Pensionsmyndigheten var jag kritisk mot myndighetens handläggningstider i ärenden om bostadstillägg. Trots att jag redan 2019 hade riktat allvarlig kritik mot Pensionsmyndigheten om detta, fanns det skäl för mig att ifrågasätta om de åtgärder som vidtagits varit tillräckliga (dnr 5920-2020). I ett annat ärende kritiserade jag Pensionsmyndigheten för bristande tillgänglighet och service (dnr 568-2021). Jag uttalade i det beslutet att en central del av de krav som ställs på god förvaltning är att en enskild som vänder sig till en myndighet inte bara får ett beslut inom en rimlig tid utan att han eller hon också kan komma i kontakt med myndigheten i anledning av beslutet. I det sammanhanget vill jag hänvisa till ett beslut som min kollega JO Per Lennerbrant fattat och som han tagit med i årets ämbetsberättelse (dnr 3869-2019). I det aktuella ärendet var det fråga om ett återkrav, dvs. ett beslut som var betungande för den enskilde och som fattats efter en individuell bedömning. Ett beslut om återkrav är av en sådan karaktär att den enskilde typiskt sett har intresse av att få veta vem som har fattat beslutet. Med utgångspunkt i det medborgarperspektiv som ska prägla den offentliga förvaltningen ansåg JO Per Lennerbrant att beslutsfattarens namn bör framgå direkt av den handling genom vilken den enskilde underrättas om ett återkravsbeslut. Eftersom den underrättelse som skickades till den enskilde saknade uppgift om beslutsfattarens namn, kritiserades Pensionsmyndigheten.

Avslutningsvis vill jag nämna ett omfattande projekt som jag drev under våren 2022 och som gällt frågan om hur socialtjänsten i sex större kommuner handlägger ärenden om umgängesbegränsning enligt 14 § lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU (dnr 822-2022). Av utrymmesskäl har jag valt att inte referera beslutet i årets ämbetsberättelse.

Ett beslut om att begränsa ett barns umgänge med sin vårdnadshavare eller förälder måste övervägas noga och vara nödvändigt med hänsyn till ändamålet med LVU-vården. Vad som är bäst för barnet ska vara avgörande. Jag var kritisk bl.a. mot att kommunernas beslut inte alltid var tillräckligt tydliga i fråga om hur umgänget faktiskt hade begränsats. Det framgick t.ex. inte om beslutet skulle gälla tills vidare eller vara tidsbegränsat. I vissa fall svarade beslutet inte heller på centrala frågor om när och hur ofta umgänge fick ske, hur länge det skulle få pågå vid varje tillfälle eller om det var villkorat t.ex. genom krav på att en stödperson skulle närvara vid umgängestillfällena. Socialnämnderna har även möjlighet att begränsa vårdnadshavarens eller en förälders telefon- och brevkontakt med barnet, och om det behövs måste det självklart framgå av beslutet. I några av de granskade besluten upptäckte jag att de var otydliga också på andra sätt. I beslutsmeningen blandades regelrätta begränsningar med olika slags förhållningsregler, t.ex. att det under varje umgänge skulle ske en viss aktivitet eller att en vårdnadshavare eller förälder inte fick tala illa om familjehemmet eller ta upp frågor med barnet om hemflytt. Jag var kritisk till att nämnderna inte gjorde skillnad på detta. När det förs in andra regler som vårdnadshavaren eller föräldern måste förhålla sig till vid själva umgänget, kan han eller hon få den felaktiga uppfattningen att även dessa regler är en del av den umgängesbegränsning som det beslutats om. Att nämnderna bidrar till osäkerhet på det sättet är inte acceptabelt och bör undvikas inte minst av rättssäkerhetsskäl.